Analyse par Marie Deridder

Néolibéralisme et coopération au développement "Quand allons-nous pouvoir enfin faire notre métier ?"

Mars 2018


Au cours des six dernières années, la Belgique a réalisé une vaste réforme de sa coopération au développement et des modalités de financement public des ONG. Cet article décrit comment cette réforme a modifié le paysage des ONG et en quoi elle fut un cheval de Troie du néolibéralisme. Cette réforme a implanté et renforcé une culture bureaucratique néolibérale au cœur des ONG. Nombre de travailleurs de ce secteur furent alors confrontés à une perte significative de sens par rapport à leur pratique professionnelle. « Quel est encore le sens de notre action ? » « A quoi passons-nous notre temps ? » Ces questions n’ont cessé de tarauder le monde des ONG et l’occuperont encore dans les années à venir.

 

Une réforme sans couleur politique

Durant la dernière décennie, la transformation de l’univers de la coopération au développement s’est accélérée. L’aide internationale a évolué très rapidement, au gré des injonctions et des « tendances » à la mode. Cette évolution a été marquée par l’internationalisation de la prise de décision et le rôle croissant joué par de grandes organisations comme le FMI, la Banque Mondiale ou l’OCDE. Leurs interventions ont contribué à harmoniser les cadres légaux nationaux. La Belgique n’y a pas fait exception.

En 2010, notre pays fait l’objet d’un examen par ses « pairs », les autres pays membres de l’OCDE. Il obtient une mauvaise évaluation qui débouche sur une révision de la loi de la coopération (25 mai 1999), une réforme des modalités de financement des acteurs de la coopération non gouvernementale et une concentration géographique des pays « partenaires » au Sud. Les maîtres mots de cette réforme sont « efficacité », « professionnalisation », « bonne gouvernance », « transparence » et « simplification administrative ». Cela renforce une managérialisation galopante du secteur et une transformation des « métiers du développement » amorcées depuis plusieurs années[1]. Ce tournant managérial mène aussi à la transformation du jargon développementiste[2]. Les enjeux de développement se technicisent et sont progressivement dépolitisés[3]. Dans les cartons depuis 2011, la réforme commence en 2012, sous un cabinet socialiste. Elle est finalisée à l’automne 2016, sous un cabinet libéral. Sans couleur politique, cette réforme va introduire un tournant néolibéral dans la Coopération belge, enclenché dans les années 2000.

 

Transformation des métiers du développement
 

Pour continuer à prétendre à des financements publics, une large partie des ONG développent des stratégies de spécialisation et de technicisation. Les profils recrutés se rapprochent de profils managériaux, rompus à la gestion administrative et financière, à la mise en œuvre de « moyens matériels et humains » et à la définition de programmes et projets de développement. Lorsque le changement social est envisagé, il se traduit en termes « d’impacts », quantifiables, chiffrables et mesurables. Il s’agit d’un changement que l’on peut impulser, orienter et mesurer grâce aux méthodes de gestion de projet. Certaines organisations atteignent une taille critique et tournent avec un volume financier important. Elles se créent des « niches spécialisées » et/ou des « techniques d’intervention » leur permettant d’exister sur le marché de l’aide internationale et d’être « bancable ». Décriées par certains, ces « boites à projets » sont convaincues que la trajectoire poursuivie est la seule viable.

 Il est aussi important de souligner qu’indépendamment de ces transformations, ces « professionnels » du développement se sentent généralement concernés et engagés par une perspective de changement en vue « d’un monde meilleur », chacun mettant derrière ces mots, un contenu personnel renvoyant à une pluralité de projets de société parfois très différents. Chacun mesure son engagement personnel mais la question du sens des pratiques professionnelles reste présente.

 

Multiplication des pratiques bureaucratiques
 

La réforme de la coopération belge débouche sur une refonte complète des modalités de financement public des acteurs de la coopération non gouvernementale. Quasi tous les aspects de la vie institutionnelle des ONG financées par les pouvoirs publics sont revus, depuis la procédure d’éligibilité pour l’obtention de l’agrément jusqu’aux modalités de conception de leurs programmes quinquennaux, en passant par les processus de planification, de suivi/monitoring et d’évaluation de leurs actions, ou encore leurs manières d’établir des « partenariats ». Dorénavant, dans un souci de « transparence », le nouveau cadre de la coopération décrète ce que les ONG devront communiquer. Elles sont tenues de publier sur leur site web leurs rapports d’activités et leurs bilans financiers annuels.

L’un des moments forts de la reconnaissance institutionnelle des ONG par les pouvoirs publics s’opère par le processus d’agrément et l’ouverture de lignes de financement spécifiques. Véritable sésame pour l’obtention de subsides publics, l’agrément témoigne de rapports de force et d’une articulation complexe, parfois ambiguë, entre ONG et pouvoirs publics[4]. « Cette reconnaissance et l’octroi de subsides aux ONG par les pouvoirs publics agissent, en Belgique, comme un véritable marqueur délimitant le champ professionnel de la coopération non gouvernementale »[5].

Les rapports entre les pouvoirs publics et le secteur des ONG belges se nouent à l’intérieur d’un continuum entre deux postures partiellement antagonistes[6] : d’une part, un modèle très contractualisé de « sous-traitance subsidiée » où l’ONG serait considérée comme une opératrice déléguée de l’aide gouvernementale belge et, d’autre part, un système plus autonome, davantage défendu par les ONG elles-mêmes, où ces dernières disposeraient d’une liberté quasi totale dans l’utilisation des subsides publics au nom de leur utilité publique et des services rendus à la société.

 

Des cabinets d’audit propulsés dans le monde des ONG
 

Début 2016, les ONG durent passer un screening portant sur leur capacité de gestion institutionnelle, pour l’obtention ou le renouvellement de leur agrément. Une nouvelle procédure fut mise sur pied ainsi que de nouveaux critères d’éligibilité. Pour réaliser cet exercice, l’Etat belge attribua un marché public à deux gros cabinets d’audit : BDO et Deloitte. Deloitte est connu pour son rôle dans l’évasion fiscale et certaines de ses divisions ont déjà été condamnées. Par ailleurs, ces cabinets d’audit connaissaient peu le fonctionnement associatif des ONG, fondamentalement différent de celui de leurs clients habituels du secteur privé.

Les critères retenus pour screener les ONG furent des critères managériaux, peu adaptés aux secteurs des ONG. Le contrôle réalisé par Deloitte fut formel et non orienté sur le concret. Le screening s’organisa sur la base de « domaines » comme, par exemple, la gestion financière, la gestion des risques ou le degré de contractualisation des « partenariats ». L’objectif était d’évaluer si les ONG étaient aptes à « bien » gérer les deniers publics. Cette aptitude à la « bonne gouvernance » était appréciée par des cabinets privés dont les principales activités entraient peu en cohérence avec l’approche officiellement promue dans ce screening. Chaque domaine fut évalué et scoré suivant des logiques échappant à la plupart des ONG et en fonction d’une grille d’évaluation et de cotation non clairement communiquée. L’enjeu majeur pour les ONG fut alors celui de l’administration de la preuve écrite sous format électronique à transmettre à l’administration. En l’espace de quelques mois, elles durent rassembler une série de documents internes et identifier l’un ou l’autre exemple démontrant leurs « bonnes pratiques ». Ce processus déboucha sur une formalisation en urgence de nombreuses pratiques des ONG. Ces indicateurs issus du monde du management et de la finance sont présentés comme permettant d’objectiver le réel et s’inscrivent dans une logique d’abstraction de ce dernier mais ne constituent en aucun cas le réel[7]. Quant au secteur des ONG, il fut confronté à une véritable inflation bureaucratique malgré les promesses de « simplification administrative ». Des milliers de pages de rapports ont dû être produites. Des milliers d’heures de travail ont été mobilisées pour satisfaire aux exigences du screening. D’emblée, les ONG furent conscientes que la survie d’une partie d’entre elles dépendrait de ce vaste exercice.

Ce screening donna lieu à une profonde restructuration du paysage des ONG accréditées : sur une centaine d’acteurs, plus d’une trentaine perdirent leur accréditation. Sans accréditation, il n’était pas possible d’introduire un programme qui permettrait d’assurer des financements pour les cinq ans à venir. Échouer au screening annonçait la mort d’organisations dont la structure financière dépendait majoritairement des subsides publics. Quant aux ONG nouvellement accréditées, ce furent celles qui purent déployer personnel, moyens et énergie pour faire face aux lourdeurs administratives des procédures d’évaluation et qui eurent la capacité de manier le langage bureaucratique et le jargon développementiste, tout en étant extrêmement bien informées sur le processus en cours. Les grandes organisations furent de facto privilégiées. Cela rencontrait l’ambition gouvernementale de réduire le nombre d’interlocuteurs dans la coopération non gouvernementale. Cela concordait aussi avec la restructuration de l’administration soumise, depuis plusieurs années, à des coupes budgétaires linéaires et disposant de moins en moins de personnel pour effectuer sa mission de suivi de la coopération non gouvernementale.

Simultanément à cette première onde de choc du screening, les ONG furent aussi impliquées dans d’autres processus d’abstraction issus de la réforme. De fin 2014 à milieu 2016, les acteurs de la coopération non gouvernementale ont réalisé des Analyses Contextuelles Communes (ACC) et des Cadres Stratégiques Communs (CSC). Les ACC et les CSC furent principalement construits sur base géographique. L’ensemble des ONG actives au sein d’un pays devait se concerter et arriver à un consensus relatif pour produire une analyse commune du contexte de ce pays. Ces ACC devaient devenir les nouveaux cadres de références pour les ONG belges actives dans ces pays. Elles devaient, en théorie, permettre d’orienter l’action des ONG et leur fournir des pistes de collaboration appelées « synergies ». Produits dans la foulée des ACC et en lien avec celles-ci, les Cadres Stratégiques Communs devaient proposer les grandes orientations stratégiques dans lesquelles s’inscriraient les programmes quinquennaux des différentes ONG belges. Ces ACC et CSC étaient supposés impliquer un vaste processus de concertation au sein des ONG et de leurs partenaires du Sud. Cette concertation s’est parfois réduite comme une peau de chagrin vu le contexte de screening, le manque de personnes, de moyens financiers et le rythme imposé par l’administration et le cabinet ministériel. Chacun des documents devait être réalisé en l’espace de quelques mois ! Forcer les ONG à produire ces documents signifiait les forcer à construire une lecture relativement univoque et consensuelle de contextes nationaux complexes en faisant abstraction de la pluralité et de l’hétérogénéité des acteurs de la coopération non gouvernementale tant au Nord qu’au Sud. Tous ne perçoivent pas le monde de manière identique. Mais cette diversité apparaissait comme un obstacle à une certaine « rationalisation » et « mise en cohérence » du secteur des ONG belges.

Enfin, au terme du screening, des ACC, des CSC, de la construction des programmes quinquennaux selon de nouvelles procédures, les ONG furent confrontées aux coupures budgétaires partiellement négociées, partiellement imposées par le cabinet ministériel. L’aide publique au développement fut transformée en l’une des principales variables d’ajustement budgétaire du gouvernement belge en période d’austérité, induisant licenciements et restructurations.

 

Une réforme qui touche le cœur des organisations
 

Lorsque les gouvernements successifs mirent en œuvre cette réforme, cela ne suscita a priori pas d’opposition franche. Une bonne partie des travailleurs du monde des ONG était sensible aux arguments de professionnalisation et d’efficacité. De plus, les cabinets ministériels et l’administration ont mené cette réforme en impliquant des représentants des ONG dans certains espaces de concertation. Mais, au fil du temps, pour les ONG, l’un des enjeux fut d’arriver à se maintenir à la table des négociations. Et puis, comment se montrer critique face à une réforme présentée comme négociée et concertée avec les acteurs du secteur ?

Les discussions entre administration et ONG portèrent un peu sur les aspects opérationnels, les budgets et les résultats atteints par les ONG mais surtout sur leurs orientations stratégiques et, donc, imperceptiblement, sur leurs orientations politiques. Derrière les arguments techniques qui s’échangeaient, se jouait – et se joue encore – le devenir politique de la coopération non gouvernementale. Ce processus de réforme multi-niveau s’est donc attaqué imperceptiblement aux valeurs des ONG, à leur identité et à leurs positionnements. Le travail d’incidence politique de certains acteurs fut évalué par l’administration comme « non suffisamment spécialiste du sujet », d’après des critères flous. La légitimité de ces acteurs quant à leur prise de parole dans l’espace public fut remise en question. Les coupures budgétaires du cabinet menacèrent les « volets Nord » des programmes des ONG, à savoir ceux qui financent le travail d’interpellation politique des ONG, et une part importante de leur personnel en Belgique. Ce cadrage de plus en plus contraignant contribua à restreindre les possibilités de porter une parole critique au sein de l’espace public et à dépolitiser le travail des ONG en promouvant une approche technocratique.

Progressivement, l’autonomie, l’utilité publique et l’existence d’une pluralité d’acteurs hétérogènes de la coopération non gouvernementale sont remises en question. Cette situation fait écho à l’ambition initiale du cabinet ministériel actuel d’avoir in fine une politique intégrée et un alignement des acteurs de la coopération non gouvernementale sur les priorités de la coopération gouvernementale. 

Durant tout ce processus, la temporalité de la réforme fut imposée par l’administration et le cabinet. Les ONG devaient très rapidement réagir aux diverses sollicitations, y compris durant les périodes de congé. Au sein des ONG et de l’administration, le rythme de travail était très soutenu car la réforme venait ‘en plus du reste’. De nombreuses équipes ont dû fonctionner « à flux tendu » suite à la multiplication des absences pour maladie et burnout. De plus, la réforme a suscité des positionnements très contrastés au sein même des ONG. Certains travailleurs y ont réagi de façon complètement désabusée. D’autres se montrèrent convaincus du bien-fondé de la réforme, arguant qu’il était temps de « mettre un bon coup de pied dans cette fourmilière ». Ces perspectives différenciées, parfois au sein d’une même organisation, alimentèrent des conflits et des tensions internes. Tant au sein des ONG que chez certains agents de l’administration, l’absurdité de la situation prit progressivement le pas sur le sens auparavant donné au travail. Les travailleurs des ONG se questionnèrent sur la fin de cette réforme (étalée sur plus de six ans !) et sur la possibilité d’exercer à nouveau leur « vrai » métier. Au sein du secteur, on constata une difficulté croissante à mettre en adéquation engagement personnel et pratique professionnelle. En clair : à trouver du sens.

 

Typique de l’ordre néolibéral
 

Nous l’aurons compris, cette réforme de la coopération non gouvernementale a bousculé les ONG belges jusque dans leurs fondements. Elle fut vécue comme un processus violent et toucha directement les travailleurs du secteur. Extrêmement chronophage, elle a remodelé le paysage et contraint les ONG jusqu’au cœur de leur métier. En nous appuyant sur les travaux de B. Hibou cités ci-dessus, ce processus de réforme apparait comme une construction bureaucratique typique de l’ordre néolibéral. Elle se caractérise, d’une part, par l’exacerbation d’un processus d’abstraction qui est confondu avec la réalité et qui est à la base de la production et de l’inflation de normes et de procédures. D’autre part, ces dernières sont coproduites par un ensemble d’acteurs et d’institutions qu’il est de moins en moins pertinent de qualifier de « publics » ou de « privés ». Baignant dans une illusion positiviste, les indicateurs issus du monde du management et de la finance sont présentés comme permettant d’objectiver le réel, d’assurer ces principes de « bonne gouvernance » et donc paraissent de prime abord difficilement « discutables ». La manière dont ils ont été mobilisés et mis en œuvre dans le cadre de cette réforme de la coopération au développement a permis d’éluder le caractère politique et la finalité de ce processus. Or, celui-ci fut éminemment contraignant et coercitif, réduisant, à pas feutrés, les marges de manœuvre des organisations. L’enjeu crucial d’aujourd’hui est d’arriver à repolitiser les débats en commençant par poser la question du sens et de la finalité de toute politique publique et de toute réforme. Il s’agit de rester vigilant et de résister aux dynamiques de domination et de coercition bel et bien à l’œuvre dans nos sociétés, parfois diffuses, difficilement identifiables ou même « discutables » lorsqu’elles revêtent les atours d’une prétendue objectivité.

 

[1] Godin J., « ONG : Dépolitisation de la résistance au néolibéralisame ? », Alternatives Sud, Cetri, Syllepse, n°2, Volume XXIV, 2017.

[2] Cornwall, A., Eade, D., Deconstructing Development Discourse, Bourton on Dunsmore, Pratical Publishing, 2010, 330p.

[3] Pour une réflexion sur la technicisation et la dépolitisation des enjeux du développement, voir notamment les travaux de Ferguson J., The Anti-Politics Machine: ‘Development’, Depoliticization, and Bureaucratic Power in Lesotho, University of Minnesota Press, Minneapolis & London, 1994 ; Mosse D., Cultivating Development: An Ethnography of Aid Policy and Practice, Pluto, London, 2005 ; Hagberg S., Widmark C. (eds.), Ethnographic Practice and Public Aid : Methods and Meanings in Development Cooperation. Uppsala Studies in Cultural Anthropology 45, Acta Universitatis Upsaliensis, Uppsala, 2009.

[4] Pirotte G., Godin J., Coopération au développement. Enquête sur les Initiatives Populaires de Solidarité Internationale, Presses Universitaires de Liège, Liège, 2013.

[5] Ibidem, p. 79.

[6] Develtere, P., Fonteneau, B., Pollet, I., « L’évaluation dans les ONG belges : entre volonté et contraintes », Revue Tiers-Monde, 2004, vol.45, n°180, pp. 799-823 repris dans Pirotte G., Godin J., Coopération au développement. Enquête sur les Initiatives Populaires de Solidarité Internationale, Presses Universitaires de Liège, Liège, 2013.

[7] Les travaux de B. Hibou sont particulièrement stimulants pour appréhender la bureaucratisation néolibérale du monde. Voir notamment Hibou B., La Bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale, La Découverte, Paris, 2012 ; Hibou B. (dir.), La bureaucratisation néolibérale, La Découverte, Paris, 2013.

 

Type de Publication:  Analyse

Thème(s) de publication:  Mondialisation | Responsabilité politique | Solidarité

Auteur:  Marie Deridder


Toutes nos analyses sont disponibles en version papier.

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