Le nouveau pacte européen sur l’asile et la migration : un vrai tournant ?

Le 20 décembre 2023, le Conseil de l’Union européenne (composé des représentants des gouvernements des États membres) et le Parlement européen se sont mis d’accord sur l’adoption du nouveau Pacte européen sur l’asile et la migration. Tandis qu’Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, saluait cet accord comme « une étape cruciale » pour la mise en œuvre d’une politique migratoire efficace, Roberta Metsola, Présidente du Parlement Européen, n’hésitait pas à décrire ce 20 décembre comme un « jour historique ».

Quel est donc le contenu de ce Pacte pour lui valoir de tels qualificatifs ? D’où vient-il ? À quels défis veut-il répondre ? Est-il vraiment porteur de promesses pour une politique nouvelle en la matière ? Va-t-il effectivement permettre de créer une approche commune en matière de migration et d’asile qui soit plus juste, plus efficace et plus durable, et fondée sur la solidarité, la responsabilité et le respect des droits humains, comme le proclame la Commission européenne[1] ?

Nous tenterons de répondre à ces questions dans cette analyse. Dans une autre analyse concomitante, intitulée « Pour une politique migratoire européenne vraiment nouvelle », nous explorerons les axes centraux d’une politique en la matière qui ferait justice aux intérêts de toutes les parties prenantes : les personnes migrantes, les pays d’origine et les pays de destination.

1.Où en est la politique de l’Union européenne en matière d’asile et de migration ?

Un régime d’asile commun

En 1999, l’Union européenne (UE) s’est lancée dans la création d’un « régime d’asile commun ». Cela s’est traduit par l’adoption de différents instruments législatifs qui imposent aux États membres de respecter des normes minimales en ce qui concerne l’accueil des demandeurs d’asile, le cadre de la procédure d’asile, et les critères communs pour l’attribution ou le refus d’un statut de protection internationale. En outre, a été élaboré le Règlement dit de Dublin qui a pour objectif d’éviter que les demandeurs d’asile n’introduisent leur demande de protection dans plusieurs pays. Il prévoit donc un mécanisme de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile.

25 ans plus tard, quel bilan en tirer ? Le développement du régime d’asile commun a permis des avancées mais il est loin d’avoir tenu toutes ses promesses. Aujourd’hui, les États membres de l’Union continuent d’avoir des pratiques très différentes. En effet, il s’agit de normes « minimales » que chaque État interprète à sa manière. On observe ainsi de grands écarts dans les « chances » d’être reconnu réfugié pour des personnes ayant une même nationalité selon le pays où elles introduisent leur demande de protection. La matérialité des conditions d’accueil varie elle aussi énormément d’un État membre à l’autre, à tel point que, par exemple, la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que le renvoi d’un demandeur d’asile vers la Grèce constituerait un traitement inhumain ou dégradant[2].

Dans ce contexte, on ne peut s’étonner que des demandeurs d’asile se considérant injustement traités dans l’État où ils ont été enregistrés, cherchent à tenter leur chance dans un autre pays où ils estiment que leur demande pourra être entendue et où ils pourront plus facilement trouver une place dans la société d’accueil. La mise en œuvre du Règlement de Dublin ne pouvait que se solder par un échec, car c’était « mettre la charrue avant les bœufs ». Il aurait fallu s’assurer que les demandeurs d’asile soient traités de manière équitable dans tous les États membres avant d’appliquer de manière aveugle les règles de répartition.

Dublin n’a pas diminué les mouvements secondaires ; il les a même sans doute renforcés[3].  Par ailleurs, sa mise en œuvre est coûteuse car elle exige des ressources humaines et administratives importantes ; elle suppose souvent la mise en détention et l’utilisation de la force lors des renvois d’un État membre vers un autre ; elle engendre également la multiplication de recours juridictionnels et elle contribue ainsi à allonger la durée de la procédure d’asile. En outre, elle est vécue de manière injuste non seulement par les personnes qui en font l’objet mais aussi par les pays de première entrée (Italie, Grèce, Malte…) qui sont souvent désignés comme responsables de l’examen des demandes d’asile des personnes arrivées par leurs côtes ou frontières terrestres.

Lutte contre l’immigration illégale

Sur le volet migrations, et en particulier la lutte contre l’immigration irrégulière, l’Union européenne s’est dotée de différents outils. Elle a notamment adopté une directive établissant des obligations et normes minimales en ce qui concerne la détention et l’expulsion des migrants irréguliers (2008) et créé l’agence Frontex chargée d’assister les États membres dans la surveillance des frontières extérieures de l’Union (2004). Cette agence, très critiquée par la société civile européenne en raison du manque de transparence sur le respect strict des droits humains lors des contrôles aux frontières, a vu son mandat s’élargir aux opérations de recherche et de sauvetage en mer.

Ces mesures n’ont pas empêché la Méditerranée de devenir un cimetière. Depuis 2014, plus de 30.000 personnes, dont de nombreux enfants, ont perdu la vie lors de la traversée des côtes turques, libyennes, tunisiennes ou marocaines vers le continent européen. En 2023, plus de 3.700 personnes sont mortes dans la traversée, alors que plus de 270.000 personnes sont arrivées dans l’Union par les routes de la Méditerranée. Le renforcement du contrôle des frontières ne semble donc pas avoir un impact majeur sur le business juteux des trafiquants d’êtres humains. On peut même faire l’hypothèse qu’elle le rend plus florissant : vu les nouveaux obstacles aux frontières, les passeurs demandent des prix plus élevés et les migrants sont prêts à s’endetter encore davantage.

L’externalisation du contrôle des flux migratoires

En mars 2016, sous prétexte de vouloir précisément prévenir les traversées dangereuses et éviter de nouveaux décès, l’Union européenne a conclu un accord controversé avec la Turquie pour que celle-ci renforce le contrôle de ses propres côtes et frontières, et accepte de reprendre les migrants arrivés en Grèce en provenance de son territoire. Cela, en échange de plusieurs milliards d’euros destinés à financer des projets d’amélioration des conditions de vie de plus de 4 millions de réfugiés syriens présents sur le sol turc. Un tel accord fait partie de ce qu’on appelle la politique d’externalisation de l’Union européenne : il s’agit de sous-traiter le contrôle des migrations à des pays de transit.

En 2017, l’Union européenne a commencé à former les garde-côtes libyens pour qu’ils interceptent les bateaux de passeurs et ramènent les migrants sur les rives de la Libye, un pays où les migrants courent le risque d’être soumis à des traitements indignes comme l’esclavage. Plus récemment, en juillet 2023, c’est avec la Tunisie qu’un protocole d’accord a été signé par l’Union européenne représentée par la présidente de la Commission européenne et la cheffe du gouvernement italien. Il prévoit la fourniture, pour un montant de plus de 100 millions d’euros, de bateaux et d’instruments de recherche pour lutter contre les opérations des passeurs, renforcer la gestion des frontières et accélérer le retour des demandeurs d’asile déboutés. Or ces dernières années, le pays connaît un tournant autoritaire et anti-démocratique. Le président Kaïs Saïed a tenu des discours racistes qui ont eu pour conséquences de violentes agressions des migrants d’Afrique subsaharienne.

Des centres de tri

Parallèlement, en 2015, la Commission européenne a lancé une approche dite « hotspot ». Cela consiste à créer des points d’enregistrement aux frontières extérieures de l’Union, pour identifier les migrants et les « trier » en fonction de leur besoin de protection ou non. Le corollaire était de mettre en œuvre un processus de relocalisation des personnes ayant été enregistrées comme demandeurs d’asile, dans les différents États membres. Les chiffres de relocalisation sont toutefois bien en-dessous des objectifs qui avaient été annoncés. En 2016, il avait été prévu la relocalisation de 160.000 personnes. Deux ans plus tard, on était à environ 35.000 relocalisations effectives.

Parmi ces hotspots figure le tristement célèbre camp de Moria sur l’île de Lesbos, où depuis 2016 ont été entassés et parfois enfermés des dizaines de milliers de migrants dans des conditions épouvantables. Le 9 septembre 2020, un incendie a détruit complètement le camp, alors qu’y vivaient 12.700 personnes dont 4.000 enfants, créant un chaos au cours duquel les forces de police sont intervenues brutalement.

2.Qu’y a-t-il de « nouveau » dans le pacte européen sur l’asile et la migration ?

Quelques jours après cet incendie qui illustrait la faillite de la politique migratoire européenne, la Commission européenne annonçait sa proposition pour un « nouveau pacte sur la migration et l’asile ». Cette proposition part d’un constat d’échec : « Le système actuel ne fonctionne plus. Or ces cinq dernières années, l’UE n’a pas été en mesure de le remettre en état. » L’ambition est de « renoncer aux solutions ponctuelles et [de]mettre en place un système de gestion de la migration prévisible et fiable ». La présidente de la Commission européenne déclarait alors : « Nous proposons aujourd’hui une solution européenne, afin de rétablir la confiance entre les États et de restaurer la confiance des citoyens dans notre capacité, en tant qu’Union, à gérer la migration (…) en veillant à un juste équilibre entre solidarité et responsabilité.»[4]

Après plus de trois ans de négociations entre les États membres au sein du Conseil, et entre groupes parlementaires au sein du Parlement, un accord sur l’adoption du nouveau pacte est intervenu entre les deux instances législatives de l’Union européenne à la fin de l’année 2023. Ce pacte prévoit la création ou la révision de cinq règlements européens[5], des recommandations en matière de gestion des crises et des opérations de sauvetage en mer, la création de l’Agence Européenne pour l’asile, la nomination d’un coordinateur du retour et la mise en place d’un mécanisme de solidarité volontaire pour soutenir les États soumis à une « pression migratoire » forte. Sans entrer dans tous les détails de ces mesures, examinons quels en sont les grands axes.

Un renforcement des frontières extérieures

La volonté de poursuivre et même de renforcer l’« approche hotspot » demeure, alors même que celle-ci a produit des résultats désastreux en termes de respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine.

Ainsi, il est prévu un système de filtrage des personnes qui se présentent ou sont interceptées à la frontière. Dans les 7 jours, il s’agira de contrôler l’identité des migrants, de vérifier qu’ils ne posent pas de menace pour la santé et la sécurité publiques, et d’identifier rapidement la procédure qui doit s’appliquer : soit l’introduction d’une demande d’asile, soit le renvoi vers le pays d’origine. Pour ce faire, il est prévu d’étendre la base de données EURODAC que se partagent les États membres pour tracer le parcours des migrants : désormais des images faciales y seront incluses et cela pour toute personne à partir de 6 ans (au lieu de 14 ans jusqu’à présent). Par ailleurs, la frontière devient de plus en plus une fiction juridique puisqu’une personne interceptée sur le territoire de l’Union et qui aurait échappé au contrôle à l’entrée sera soumise au même screening qui devra être effectué dans les 3 jours, délai pendant lequel elle sera privée de liberté.

Les États membres devront également mettre en place une procédure d’asile à la frontière. Une procédure accélérée, de maximum 12 semaines, s’appliquera obligatoirement aux demandeurs d’asile qui sont considérés comme dangereux pour la sécurité nationale ou l’ordre public, qui auraient induit en erreur les autorités avec de fausses informations ou qui sont originaires d’un pays dont moins de 20% des ressortissants demandant l’asile reçoivent un statut de protection dans l’Union européenne. L’idée est de mettre en œuvre rapidement le refoulement de ces personnes après que leur aura été, présumément, refusé l’asile.

Même si ce n’est jamais explicite dans les communications officielles, ces procédures à la frontière supposent le recours à la détention. Les États membres sont d’ailleurs priés d’étendre leur « capacité d’accueil » (entendez « le nombre de leurs places en détention ») pour ces procédures aux frontières. La capacité adéquate pour l’ensemble de l’Union est évaluée à 30.000 places. Faut-il rappeler que la privation de liberté est loin d’être une mesure anodine ? Elle a de lourdes conséquences sur la santé mentale des personnes qui en font l’objet et des répercussions sur la qualité de la procédure d’asile, notamment en ce qui concerne l’accès à une assistance juridique. À part les mineurs non accompagnés, toutes les personnes à la frontière pourront être détenues : ni les personnes vulnérables, ni les familles avec enfants n’y échappent. Cela, alors même que la proposition initiale de la Commission européenne prévoyait une exception pour les familles avec des enfants de moins de 12 ans.

Harmoniser la procédure d’asile

On l’a vu plus haut, une des ornières de la politique d’asile européenne est l’existence de différences, parfois abyssales, dans la manière dont sont traitées les demandes. Le pacte se propose de réduire et même de faire disparaître ces différences. L’objectif est louable mais la tâche paraît titanesque. C’est l’Agence européenne pour l’asile qui aura pour mission de s’assurer du respect des règles communes.

Encore faut-il espérer que ces règles communes, et notamment le nouveau règlement sur la procédure d’asile, ne mettent pas à mal le droit à une procédure équitable. L’annonce de l’introduction dans la règlementation européenne d’une mesure permettant à un État membre de déclarer une demande irrecevable lorsqu’on estime que le demandeur peut être renvoyé dans un pays autre que le sien parce que ce pays serait considéré comme « sûr », n’est pas très rassurante.

Plus de « solidarité » entre les États membres

Un des objectifs annoncés du pacte est de répondre au déséquilibre résultant de la position géographique de certains États membres plus exposés que d’autres aux arrivées de migrants. Ainsi les États méditerranéens, et particulièrement l’Italie, la Grèce, Chypre, Malte et l’Espagne, sont les principaux pays d’entrée sur le territoire de l’Union. En vertu du Règlement de Dublin, si aucun autre critère ne s’applique, ce sont eux qui ont l’obligation de reprendre les demandeurs d’asile entrés dans l’Union par leurs frontières.

Le Règlement de Dublin devrait désormais faire place au « Règlement sur la gestion des migrations en matière d’asile ». À y regarder de plus près, on ne peut pas parler de bouleversement. En effet, par défaut, ce sera toujours le pays où le demandeur a été enregistré pour la première fois – donc souvent l’un de ces États méditerranéens − qui continuera d’être responsable de l’examen de la demande d’asile. Les exceptions seront quelque peu étendues, notamment pour permettre au demandeur de rejoindre des membres de sa famille (nucléaire) et aussi en cas de liens existant déjà entre tel État et le demandeur, comme par exemple le fait de disposer d’un diplôme (de moins de 6 ans) de cet État.

Le nouveau règlement allongera sensiblement les délais au terme desquels la responsabilité du pays d’entrée prend fin. L’objectif est de décourager les demandeurs d’aller introduire une demande dans un autre pays et ainsi prévenir les « mouvements secondaires ». Mais on peut craindre que cela ait pour effet de conduire davantage de personnes dans une clandestinité de longue durée, avec toute la précarité des conditions de vie qui en découle.

Un nouveau mécanisme de solidarité entre les États sera mis en place. Celui-ci sera à la fois « obligatoire » et « flexible ». Obligatoire car tous les États devront y participer. Flexible car chaque État pourra choisir, soit d’accueillir sur son territoire des personnes ayant introduit leur demande dans un État membre soumis à une « pression » forte, soit de contribuer financièrement à la politique d’accueil dans cet État, voire même dans des « pays tiers »[6].

Des tentatives de relocalisation ont déjà eu lieu au cours des dernières années et se sont soldées par un échec, car plusieurs États membres (notamment la Pologne, la Hongrie et la Slovaquie) s’y sont opposés. Le nouveau système flexible sera-t-il plus opérationnel ? Même la Commission semble en douter car il est convenu que, au cas où le nombre de places de relocalisation serait inférieur à celui prévu dans les objectifs de l’année, des mesures de solidarité « de niveau secondaire » s’appliqueraient. Dans ce cas, certains États se verraient obligés d’assumer la responsabilité de l’examen de demandes d’asile introduites dans un autre État. Mais quelles seront les sanctions pour les pays qui refusent de se soumettre à cette obligation ? Rien n’est dit.

Des mesures spécifiques en cas de crise

En vue de pouvoir répondre plus rapidement à une « crise » migratoire – comme par exemple l’arrivée en grand nombre de réfugiés syriens, afghans et irakiens en 2015 –, la Commission européenne propose que soient activées automatiquement des mesures comme un système de solidarité ad hoc entre les États, ou encore un élargissement des critères de filtrage aux frontières. Par exemple, les ressortissants de pays avec un taux de reconnaissance des demandes d’asile inférieur à 50% (et non plus 20% comme en temps normal) devraient tous passer par la procédure à la frontière. Les droits des demandeurs d’asile risquent donc de faire les frais de ces mesures de crise.

Une politique de « retour » plus proactive

Enfin, même si cela ne fait pas partie du paquet législatif du nouveau pacte, il est prévu que la politique de « retour » soit intensifiée. Par « retour », on entend le renvoi des personnes qui n’ont pas droit au séjour vers leur pays d’origine. Le retour peut être volontaire mais, dans la majorité des cas, il est forcé, ce qui suppose une forme de violence, que ce soit la privation de liberté ou l’usage de la contrainte lors des expulsions[7].

Loin d’abandonner les accords controversés comme ceux qui ont été signés au cours des dernières années avec la Turquie, la Lybie ou la Tunisie, la Commission propose aux États membres de chercher à en conclure de nouveaux, en utilisant la carotte et le bâton. L’accès à un visa européen serait ainsi facilité pour les ressortissants de pays qui acceptent de reprendre chez eux leurs nationaux n’ayant pas droit au séjour dans l’Union, et serait durci pour les ressortissants de pays qui ne coopèrent pas. On ne peut s’empêcher de sentir comme un relent de colonialisme dans cette approche, ou, à tout le moins, une manière condescendante d’envisager des relations entre États.

3.Vous avez dit « nouveau » ?

Le Pacte sur l’asile et la migration ne semble donc pas si « nouveau » que ce que ses promoteurs déclarent. L’impression dominante est plutôt celle d’une Union européenne focalisée sur un objectif prioritaire : rendre plus difficile l’accès des migrants à son territoire. Dans cet objectif, on recycle et on généralise des pratiques qui, jusqu’à présent, ont produit des situations désastreuses en termes de respect des droits humains, comme la création de camps – entendez des centres de détention – aux frontières, le durcissement des procédures d’asile ou encore l’externalisation du contrôle des flux migratoires par des accords avec des pays de transit où les migrants sont parfois soumis à des traitements inhumains ou dégradants ou à des violences racistes.

Il n’y a guère de vent frais ni de pistes innovantes dans ce pacte. La « philosophie » du modèle migratoire reste inchangée. Il s’agit avant tout pour l’Union de protéger ses frontières et de décourager le plus possible les migrations vers son territoire. Excepté de belles déclarations et quelques aspects cosmétiques, comme une recommandation sur la non-criminalisation de la recherche et du sauvetage en mer par des ONG humanitaires – cela semble la moindre des choses – le respect des droits fondamentaux des migrants est loin d’être au sommet de l’agenda du pacte. On ne peut que le regretter.