Crise de l’accueil des demandeurs d’asile : était-elle inévitable ?

Le 30 août 2023, Nicole de Moor, Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration, annonçait avoir donné instruction à son administration de ne plus recevoir dans le réseau Fedasil les hommes seuls qui introduisent une demande d’asile en Belgique, et cela jusqu’à nouvel ordre. Une décision qui entérine un état de fait qui dure depuis de longs mois. Une décision en totale infraction avec le droit international et le droit belge qui prévoit que toute personne demandant l’asile doit se voir proposer un accueil dans la dignité. Une décision qui a été logiquement suspendue par le Conseil d’État une quinzaine de jours plus tard.

La Secrétaire d’État a immédiatement réagi en affirmant qu’elle n’avait pas d’autre choix que de maintenir cette mesure. Début décembre 2023, Fedasil, l’Agence Fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile, reconnaissait que 2.700 hommes seuls se trouvaient « en liste d’attente », c’est-à-dire laissés sans hébergement, ne pouvant compter que sur des acteurs de la société civile qui tentent de répondre à certains besoins de base (hébergement, alimentation, hygiène, santé) et les accompagnent du point de vue social et juridique.

Fedasil a déjà connu par le passé des épisodes de saturation de son réseau, se trouvant dans l’incapacité d’offrir une place d’accueil à toutes celles et ceux qui pouvaient y prétendre. Mais la présente crise a ceci de particulier qu’elle s’inscrit dans la durée. Depuis octobre 2021, ce sont d’abord des dizaines, puis des centaines et enfin des milliers de demandeurs d’asile qui n’ont pas été accueillis. Parfois il s’agissait de familles avec enfants, de mineurs non accompagnés ou de femmes seules. Cette crise est aussi inédite parce que désormais, le gouvernement prend délibérément la décision de s’asseoir sur les décisions des tribunaux qui enjoignent à l’État belge de respecter ses obligations légales.

Quelles sont les conséquences de cette situation pour les personnes en demande d’asile ? Comment en est-on arrivé là ? Comment sortir de cette crise ? Que dit-elle de notre société ? Voilà quelques questions auxquelles nous tentons de répondre dans deux analyses[1][CR1] . Cette seconde analyse se penche sur les causes de la crise et sur les moyens de la dépasser.

Dans sa note de politique générale d’octobre 2022[2], la Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration pointait plusieurs raisons à la pression subie par le réseau d’accueil de Fedasil : une augmentation de l’afflux des demandeurs de protection internationale, la difficulté de créer de nouvelles places d’accueil en raison de la pénurie de personnel disponible et de la résistance des autorités locales et enfin le fait que les personnes accueillies restent trop longtemps dans les centres et donc que des places d’accueil se libèrent à un rythme trop lent.

Une augmentation des demandes de protection internationale ?

Il est vrai que le nombre de demandeurs de protection internationale a augmenté sensiblement depuis le début de l’année 2022. En 2021, la Belgique avait reçu 20.539 premières demandes[3], un nombre assez similaire aux années précédant le début de l’épidémie de covid, tandis que, en 2022, ce nombre s’élevait à 32.219 demandes et que, pour les dix premiers mois de l’année 2023, il s’élève à 24.036 demandes[4].

On ne peut donc pas nier que l’augmentation des demandes joue un rôle dans la crise de l’accueil actuelle. Cependant, comme le font remarquer plusieurs institutions belges des droits humains, dont Myria, le Centre Fédéral Migrations, « en octobre 2021 déjà, le réseau d’accueil de Fedasil était totalement saturé, alors que le nombre d’arrivées de demandeurs d’asile n’était au-dessus de la moyenne que depuis 3 mois »[5]. La crise était déjà en cours avant l’augmentation du nombre des demandes.

Par ailleurs, la Belgique a déjà connu d’autres épisodes d’augmentation forte du nombre de demandes d’asile, dont celui de l’arrivée en Europe en 2015 d’un grand nombre de Syriens, d’Irakiens et d’Afghans. Cette année-là, plus de 39.000 premières demandes avaient été introduites en Belgique. Déjà l’État belge s’était trouvé en défaut de donner un accueil à tous les demandeurs et pas mal de citoyens avaient pallié ce manquement en accueillant chez eux, pour une ou plusieurs nuits, des demandeurs d’asile. Mais en définitive, en une année, la capacité du réseau d’accueil avait doublé passant de 17.000 à 34.000 places. Aujourd’hui, malgré les efforts du gouvernement pour ouvrir de nouvelles places d’accueil, le rythme est beaucoup plus lent : en presque 2 ans, du 1^er janvier 2021 au 1^er novembre 2023, la capacité est passée de 28.180 à 34.850 places, soit une augmentation d’environ 24%.

La pénurie de personnel d’accompagnement ?

Nous touchons ici à la deuxième raison invoquée par la Secrétaire d’État pour expliquer la crise : la difficulté d’ouvrir de nouvelles places d’accueil. Si les infrastructures appropriées à l’accueil des demandeurs d’asile ne se trouvent pas aisément, la pénurie de personnel d’accompagnement (éducateurs.trices, assistant.e.s sociaux.ales, infirmiers.ères) serait un obstacle encore plus important. Le problème est réel : en raison du manque de reconnaissance et de la dureté du travail, les vocations aux métiers du care (soin) sont moins nombreuses, les démissions sont plus fréquentes et rapides alors que les besoins explosent. C’est une question de société extrêmement sensible.

Cependant, les errances de la politique d’accueil des demandeurs d’asile ont pu jouer un rôle dans la difficulté d’ouvrir de nouvelles places. Ainsi, après la crise de 2015, comme le nombre de demandes d’asile baissait, le gouvernement a décidé de réduire considérablement le nombre de places d’accueil dans le réseau Fedasil, sans garder un nombre suffisant de « places tampon » pour faire face rapidement à une augmentation soudaine des arrivées. Entre juillet et septembre 2018, alors que s’amorçait une hausse des demandes de protection internationale, 3.000 places d’accueil ont été fermées par décision de Theo Francken, alors Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration. Or, qui dit fermeture de places dit aussi licenciement de personnel, avec toute la perte d’expertise que l’expérience leur avait apportée. En 2019, le réseau était de nouveau saturé et il a fallu rouvrir des places en urgence, avec déjà une difficulté de recrutement d’un personnel expérimenté.

La résistance des autorités locales à l’ouverture de places d’accueil ?

Un grand nombre de places fermées en 2018 étaient des places dites « ILA » (Initiatives Locales d’Accueil »), c’est-à-dire des logements individuels ou unifamiliaux supervisés par le CPAS de la commune. « Cette forme d’accueil est moins chère, plus respectueuse de la vie privée, et favorise davantage l’intégration à la communauté locale »[6]. On ne peut que regretter le choix du Secrétaire d’État de favoriser les grandes structures collectives. Il participe d’une forme de ghettoïsation, rendant moins aisées les dynamiques d’insertion dans les villes et les villages. Était-ce là le but de ce choix ?

Toujours est-il que celui–ci a détérioré les relations de confiance entre le gouvernement fédéral et les communes qui sont aujourd’hui sollicitées par le gouvernement fédéral pour ouvrir de nouvelles places en ILA.  En décembre 2022, une représentante des Villes et Communes de Flandre déclarait lors d’une conférence que la rupture de confiance « est due notamment à la politique de va-et-vient du gouvernement fédéral, qui consiste à demander constamment aux ILA de fermer, de rouvrir et de fermer à nouveau (sans assurer de financement structurel suffisant) »[7].

La résistance des autorités locales à l’ouverture de nouvelles places d’accueil invoquée par la Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration ne vient donc pas de nulle part. L’absence d’une politique claire et stable du gouvernement belge par rapport aux structures d’accueil individuelles joue un grand rôle.

En ce qui concerne l’ouverture de places d’accueil collectives (dans des centres administrés directement par Fedasil ou la Croix-Rouge), il n’est pas rare que les autorités communales ou régionales concernées s’y opposent. Pour celles-ci, il s’agit de répondre aux craintes d’une partie de la population dont les préjugés par rapport aux demandeurs d’asile sont tenaces. Des préjugés alimentés par des discours où les migrants sont présentés avant tout comme un « problème » et où est complètement oblitérée la contribution positive qu’ils peuvent apporter à la société[8].

Les demandeurs d’asile accueillis resteraient trop longtemps dans le réseau d’accueil ?

Il ne suffit pas de créer de nouvelles places d’accueil ; il faut aussi s’assurer que les places d’accueil existantes ne soient pas occupées trop longtemps par les mêmes personnes. Or, depuis juin 2021, chaque mois, le nombre d’entrants dans le réseau d’accueil est plus important que celui des sortants. En août 2023, 1.799 personnes ont quitté le réseau d’accueil et 2.907 auraient dû l’intégrer, mais seuls 2.200 l’ont effectivement fait. La durée moyenne de séjour dans le réseau d’accueil est de 15 mois, alors que l’ambition affichée par le gouvernement est que la procédure d’asile ne dure pas plus de 6 mois.

On pointe souvent deux raisons à cette situation. En premier lieu, les instances chargées de l’examen des demandes d’asile n’arrivent pas à traiter les demandes dans des délais raisonnables et accumulent un important retard, malgré le renforcement de leur personnel. Ainsi, le Commissariat général aux Réfugiés et Apatrides (CGRA) estime que, au vu de sa force de travail, il pourrait rendre des décisions dans un délai raisonnable en ayant 6.500 dossiers à traiter en permanence. Or le nombre de dossiers qu’il avait encore à traiter en octobre 2023 s’élève à près de 24.000. Le remède à cette situation n’est pas simple car il est indispensable que la « pression du chiffre » n’impacte pas la qualité des décisions, en particulier s’il s’agit de refuser la protection à un demandeur d’asile.

La deuxième raison à la durée trop longue de séjour dans les centres d’accueil est la difficulté que rencontrent les personnes qui ont obtenu un statut de protection, à trouver du logement[9]. En principe ces personnes disposent de 2 mois pour quitter le réseau d’accueil. Si elles n’ont pas (encore) trouvé un travail, elles reçoivent le soutien du CPAS de la commune où elles résident. En pratique, ces personnes sont confrontées à la difficulté de trouver un logement de qualité à un loyer abordable. Elles font parfois l’objet de discriminations de la part de propriétaires de logements disponibles. Depuis l’accueil des réfugiés ukrainiens cette situation s’est exacerbée vu qu’eux aussi sont à la recherche de logements de même type.

Dans les faits, les bénéficiaires de protection internationale sont souvent transférés vers les places d’accueil individuelles en ILA pour cette période de recherche d’un logement stable. Si au bout des deux mois, elles n’ont pas encore trouvé de logement, la plupart du temps le CPAS les autorise à rester jusqu’à ce qu’une solution durable soit trouvée. Pendant ce temps, la place d’accueil qu’elles occupent « sort » temporairement du réseau de Fedasil, renforçant ainsi le déficit structurel.

Des pistes de solutions … rejetées par la Secrétaire d’État

Les causes de la crise de l’accueil invoquées par la Secrétaire d’État sont doncréelles. Elles sont cependant renforcées par des politiques qui manquent de vision à long terme. Nous sommes d’ailleurs en droit de nous demander si le terme de « crise » est le plus approprié pour parler de la situation de l’accueil des demandeurs d’asile en Belgique aujourd’hui. En effet, ce terme pourrait laisser entendre que les autorités sont confrontées à une force invincible et imprévisible. Or, il n’en est rien. D’une part, les variations importantes dans l’arrivée de demandeurs d’asile sont fréquentes et une bonne politique se doit de prévoir la capacité de répondre à une augmentation relativement soudaine. D’autre part, vu la gravité de la situation dans laquelle se trouvent des milliers de demandeurs d’asile aujourd’hui, on ne peut que déplorer que la Secrétaire d’État refuse de prendre des mesures qui permettraient d’offrir une solution d’urgence. Peut–on parler de crise si on choisit délibérément, depuis maintenant plus de deux ans, de ne pas prendre toutes les mesures possibles pour y répondre ?

Lors de précédents épisodes de saturation du réseau d’accueil, des demandeurs d’asile avaient été logés temporairement dans des chambres d’hôtel. Une option que Nicole de Moor se refuse à mettre en œuvre estimant que ce n’est pas une solution durable.

Associations et avocats suggèrent que le gouvernement active le plan de répartition, une mesure prévue dans la loi sur l’accueil précisément pour les situations de crise. Elle consiste à définir, lorsque le réseau d’accueil est saturé, une répartition équitable des demandeurs d’asile entre les communes du pays selon une série de critères : taille de la population de la commune, niveau de richesse, nombre d’allocataires sociaux, présence ou non sur le territoire d’un centre d’accueil, etc. Les CPAS, sont alors obligés, sous peine de sanctions, de créer un nombre spécifié de places d’accueil, en fonction des caractéristiques de la commune. Vu le nombre de communes en Belgique, chacune d’entre elles devrait ouvrir un nombre relativement modeste de places d’accueil.

La Secrétaire d’État a rejeté cette solution, estimant qu’elle n’est pas réaliste. La mise en œuvre d’un tel plan ne serait certes pas simple, mais ce refus ne trahit-il pas la crainte de se mettre à dos des bourgmestres, dont ceux issus de son propre parti ?

La crainte de « l’appel d’air » est un autre argument avancé contre l’hébergement dans les hôtels et l’activation du plan de répartition : la mise en place de ces solutions renforcerait l’afflux de demandeurs d’asile dans le pays, car elles auraient un effet attractif. La théorie de « l’appel d’air » voudrait que les migrants se rendent massivement dans un pays parce que les politiques d’accueil de ce pays leur sembleraient plus favorables. Selon Andrea Rea, professeur de sociologie à l’ULB, « aucune étude, que ce soit au niveau belge, européen ou international, ne permet de corroborer cette hypothèse »[10]. Si cette théorie était exacte, ne faudrait-il pas donner crédit à son corollaire qui voudrait que plus les conditions d’accueil sont dégradées dans un pays, plus les demandeurs d’asile s’en détourneront ? Or, on constate que malgré la situation catastrophique de l’accueil des demandeurs d’asile en Belgique depuis deux ans, le nombre de demandes d’asile reste élevé.

Ces deux propositions (hébergement en hôtel et activation du plan de répartition) font partie de toute une série de mesures reprises dans une feuille de route qu’une cinquantaine d’organisations de la société civile ont adressée au Premier Ministre en septembre 2022[11]. Il n’est pas possible de les présenter toutes, mais signalons que ces mesures concernent aussi bien l’ouverture de places à court terme, que la mise en place d’un réseau d’accueil résilient et flexible à moyen terme, avec une insistance sur un meilleur équilibre entre les places dans des structures collectives et les places individuelles[12].

Il est aussi proposé de travailler sur le raccourcissement de la procédure d’asile. Par exemple, le CGRA pourrait traiter de manière prioritaire les demandes introduites par des personnes venant de pays pour lesquels un grand nombre de demandeurs obtiennent la protection. Du coup ces personnes resteraient moins longtemps dans le réseau d’accueil et des places pourraient être plus rapidement libérées. Bien sûr, il faudrait aussi travailler pour que la transition du centre d’accueil vers un logement privé pour les personnes ayant obtenu la protection, se passe de manière plus fluide. Comme on l’a vu, le marché locatif du logement à loyer modéré est saturé. Les Régions, qui sont compétentes pour le logement, doivent poursuivre leurs efforts afin de favoriser l’accès à un logement de qualité pour les personnes à faible revenu[13].

Si les solutions d’urgence relèvent avant tout des autorités publiques qui ont la responsabilité de l’accueil des demandeurs d’asile, le développement d’une politique d’accueil cohérente exige des synergies entre les différents niveaux de pouvoir et la mobilisation de toute la société.

Que dit la crise de l’accueil de la santé de notre démocratie ?

En mars 2022, avec l’arrivée en Belgique de dizaines de milliers de réfugiés ukrainiens, les autorités belges, à tous les niveaux de pouvoir, s’étaient mobilisées pour leur assurer un hébergement rapide. Des solutions d’urgence avaient rapidement été trouvées. De nombreux citoyens avaient fait preuve de solidarité en ouvrant la porte de leur maison aux réfugiés ukrainiens.

La différence entre cette mobilisation générale pour les Ukrainiens et l’attitude des autorités et de la population en ce qui concerne l’accueil des autres demandeurs d’asile est frappante. On ne peut que se réjouir de la solidarité manifestée aux réfugiés ukrainiens et on comprend qu’elle était portée par l’émoi suscité par le déclenchement d’une guerre brutale à seulement quelques centaines de kilomètres de notre pays. Mais comment expliquer que des personnes qui fuient d’autres zones de conflit dans le monde, ne fassent pas l’objet d’un minimum de sollicitude ?

La différence dans la position du gouvernement à l’égard de ces deux groupes de personnes en recherche d’une protection, est d’autant plus frappante que cette crise dure depuis plus de deux ans. Jamais, lors de crises précédentes, on n’avait accepté que des centaines de personnes qui avaient droit à un accueil soient laissées sans hébergement pendant de nombreux mois.

Il est particulièrement troublant que l’État belge ait été des milliers de fois condamné à respecter ses obligations par les tribunaux belges et qu’il n’obtempère pas. Plus troublant encore le fait que la Secrétaire d’État assume cet état de fait comme une politique délibérée. Le respect des décisions de justice est pourtant un principe fondamental de l’État de droit. De nombreux juristes tirent la sonnette d’alarme[14] : la position du gouvernement met en danger les fondements mêmes de notre démocratie.

Le droit de toute personne de vivre une vie conforme à la dignité humaine – un droit consacré dans la Constitution belge – est également mis à mal. Au vu de l’attitude du gouvernement tout au long de cette crise, on est en droit de se demander si ce principe, qui devrait guider toute politique à l’égard de personnes en situation de précarité, n’est pas devenu à géométrie variable. Ce droit fondamental serait-il devenu facultatif ? Le refus de mettre en œuvre des solutions temporaires ne manifeste-t-il pas que désormais des objectifs politiques tels que la volonté d’afficher une image de fermeté aux yeux de l’opinion publique, peuvent prendre le pas sur le respect de la dignité humaine ?

Pouvons-nous accepter que des principes démocratiques essentiels soient mis en question, au nom de ce qui est présenté comme une forme de réalisme politique ? Nous ne pouvons transiger avec ces principes. Accepter qu’ils soient battus en brèche à l’égard de certaines catégories de personnes, c’est accepter que demain nous ne puissions plus nous en réclamer. Ils sont universels ou ne sont pas.