L’Europe et le migrant.

Comme nous l’avons évoqué dans la première partie de cet article[1], la tendance dominante est de considérer l’immigration comme un risque, une menace d’invasion, d’afflux massif, qui mettrait en péril l’équilibre économique ou même les valeurs des pays membres[2]. Dans ce contexte la personne qui vient demander l’asile à un pays européen n’est plus vue comme une victime de la guerre ou d’un régime dictatorial mais comme un profiteur en puissance. Cette tendance se traduit dans les faits par la mise en place aux frontières d’un dispositif que l’on peut qualifier de militaire ainsi que par une externalisation du contrôle des flux migratoires de plus en plus au sud des frontières européennes. Ces politiques entrainent des violations du droit international, des droits humains et de la souveraineté de certains pays tiers.

Frontex : une armée pour garder les frontières
 

Depuis les années 2000, l’Union européenne a mis en place une politique commune d’immigration et d’asile qui repose sur trois piliers : 1. L’intégration des migrants qui vivent sur les territoires de l’Union, 2. Le droit d’asile et d’accueil des personnes en quête de protection internationale et 3. Le contrôle des frontières extérieures de l’Union. Ce troisième pilier a rapidement pris le dessus et s’est développé selon une approche sécuritaire, parfois au détriment des deux autres. Pour exercer ce contrôle, l’Union européenne a créé en 2004 l’agence Frontex. Cette agence de coordination des actions aux frontières, de formation des agents frontaliers et d’analyse recueille des informations sur les voies migratoires, identifie des migrants, surveille les côtes et assiste les Etats membres dans l’organisation des opérations de retour. Pour ce faire elle dispose d’un budget important : lors de sa première année de fonctionnement elle disposait d’un budget de 6,62 millions d’euros qui n’a cessé d’augmenter depuis pour atteindre un montant de 89, 179 millions d’euros en 2014[3].

En outre, pour réaliser ses missions, l’agence est équipée d’un arsenal militaire : navires, hélicoptères, radars, dispositifs de détection d’humains, caméras nocturnes, soldats prêtés par les Etats membres… Les agents de Frontex sont autorisés à porter des armes, mais dans quelles circonstances peuvent-ils les utiliser, cela est moins clair. De même, quand on se rappelle que ces agents font face à des migrants désarmés et démunis, on peut s’interroger sur la pertinence de l’ampleur des moyens déployés. D’autant que les flux migratoires se font en grosse partie entre pays ayant le même niveau de développement et bien moins des pays dits en développement vers l’Europe. Ces dispositifs sont d’autant plus vains que généralement, lorsqu’une route migratoire se ferme, une autre s’ouvre ailleurs, souvent plus dangereuse, occasionnant plus de risque pour ceux qui sont déterminés à venir en Europe.

D’autre part, en ce qui concerne le fonctionnement de l’agence, de nombreuses ONG dénoncent le manque de transparence de Frontex et le fait qu’elle échappe à tout contrôle démocratique sur les actions qu’elle mène. En effet, outre le fait qu’elle jouisse d’une pleine autonomie administrative et financière, l’agence Frontex a la possibilité de passer des accords avec des pays tiers. Un Forum parlementaire européen a été mis en place en 2011 pour donner des avis sur les accords et les opérations de Frontex mais ces avis n’ont qu’une valeur consultative. Les parlementaires n’ont donc aucun pouvoir de bloquer une opération dont ils jugeraient par exemple qu’elle viole les droits humains. L’agence peut agir ainsi en dehors de tout contrôle démocratique. L’argument avancé est que ces accords sont des accords techniques, ce qui justifierait le fait que l’avis du parlement européen ne soit pas contraignant. Pourtant, selon Karin Parrot de l’organisation Trans Europ Experts, ces accords sont clairement des accords politiques cadres qui se prononcent sur la gestion des frontières et non des accords d’exécution[4].

Par ailleurs, il existe un manque d’information criant sur la nature des opérations menées par Frontex, leurs impacts sur le terrain et leur compatibilité avec le cadre juridique de l’Union européenne. Selon la plupart des ONG, ce manque de transparence représente une réelle menace pour les droits fondamentaux. Les questions officielles posées à Frontex par les ONG à ce sujet restent sans réponse. Cependant, de nombreux témoignages et des enquêtes de plusieurs ONG permettent de penser que des violations ont bel et bien lieu, notamment des violations du droit à demander l’asile et du principe de non-refoulement dont nous parlerons ci-dessous.

De plus, les responsabilités des opérations ne sont pas précisées. En cas d’agissement délictueux des gardes-frontière lors d’une action coordonnée par Frontex, il n’y a pas de règles claires qui permettent de désigner un responsable entre Frontex, l’Union européenne, les Etats membres prenant part à l’opération, ou encore l’Etat tiers dans lequel se déroulerait l’opération.

Suite aux critiques de carences démocratiques et aux constats de violations des droits des migrants, l’Union européenne a réagi en 2011 – sept ans après la création de l’agence ! – en exigeant la mise sur pied d’un forum parlementaire et la nomination dans l’agence d’un officier pour les droits fondamentaux. Si cela constitue une avancée, rappelons que le premier n’a qu’une fonction consultative, quant au second, il ne dispose pas des moyens humains nécessaires pour un contrôle sur le terrain. Par ailleurs, il est engagé par Frontex qui publiait, dans l’avis de vacance de poste, qu’il devrait « agir en toute indépendance dans l’intérêt de Frontex » [5], ce qui donne à réfléchir sur la dite indépendance. D’autre part, si Frontex a dû adopter une stratégie de respect des droits fondamentaux et de responsabilisation des intervenants, il n’existe pas de contrôle a posteriori qui permette de déterminer si ces droits ont effectivement été respectés.

Face à ces constats, un réseau d’ONG européennes et africaines a lancé conjointement sur les deux continents la campagne Frontexit[6]. Les objectifs de cette campagne sont de réclamer plus de transparence sur les opérations de l’agence, la rédaction de rapports indépendants, une répartition des responsabilités dans le cadre des actions conjointes coordonnées par l’agence, le respect des droits fondamentaux, l’accès inconditionnel au droit d’asile, la clarification du rôle de Frontex dans les centres fermés et la possibilité d’un recours effectif devant une juridiction identifiable en cas de violation des droits. Nous ne pouvons que soutenir ces revendications.

Contrôle au-delà des frontières
 

Depuis les années 2000, l’Union européenne et ses Etats membres se sont appuyés sur les régimes du sud de la Méditerranée pour mener leurs politiques d’asile et d’immigration. Dans ce contexte, ils n’ont pas hésité à signer des accords avec les dictateurs de ces Etats. Ainsi l’Union européenne aura versé entre 2011 et 2013, 60 millions d’euros[7] au régime de Kadhafi pour que la Libye contrôle l’immigration vers l’Europe, alors qu’en juin 2010 le régime avait renvoyé les membres du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés montrant par là que, s’il était prêt à contrôler l’immigration, il ne s’embarrassait pas des formes. Un autre exemple de l’implication de pays limitrophes de la Méditerranée dans les politiques de gestion de l’immigration est celui de la Turquie. Celle-ci doit, dans le cadre de son processus d’adhésion, s’aligner sur ce que l’on appelle les acquis communautaires, en ce compris en matière de contrôle des frontières et de gestion des flux migratoires. Cela signifie, entre autres, se doter de centres fermés et développer le fichage des migrants.

Cette externalisation du contrôle ne s’arrête pas aux pays limitrophes de la Méditerranée. Le contrôle et le refoulement s’étirent de plus en plus vers le sud. Pour ce faire, l’Union européenne conditionne l’aide au développement, qu’elle octroie aux pays, à la mise en place des stratégies de gestion des flux migratoires. La Mauritanie par exemple, s’est engagée à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie globale de gestion des flux migratoires qui prévoit, entre autres, la pénalisation des réseaux clandestins, le renforcement des réseaux frontaliers et l’adaptation de ses cadres législatifs. Pourtant la Mauritanie, pays peu peuplé, a une longue tradition d’immigration, source de main d’œuvre pour les professions délaissées par les nationaux telles que la pêche et la construction. Dès lors, ses textes législatifs se positionnent plutôt en faveur de la circulation et de l’installation des étrangers. Le fait que la Mauritanie doive les modifier sous la pression de l’Union européenne représente bel et bien une ingérence de la part de celle-ci, qui n’hésite pas à imposer ses intérêts alors que l’immigration en Mauritanie dépasse largement la migration Europe-Afrique. De plus, ce nouveau rapport à l’immigration imposé de l’extérieur a des effets néfastes sur l’organisation sociale dans le pays. Ainsi selon le rapport Migreurop de 2009-2010, « la majorité des personnes [en route vers l’Europe] arrêtées aujourd’hui le sont sur le territoire mauritanien. Ces arrestations, basées sur de simples soupçons, entraînent de manière grandissante des dérives, telles que des dénonciations, la stigmatisation de la population noire étrangère et des arrestations de personnes installées et travaillant à Nouadhibou depuis des années. »[8]

En plus de cette externalisation, on constate également une certaine privatisation des contrôles, en particulier dans le secteur du transport maritime. Dans ce secteur, les capitaines des navires sont responsables des passagers clandestins trouvés sur leur bateau. Quand cela arrive, ils doivent prendre en charge non seulement les frais liés à la présence à bord du passager clandestin (nourriture, vêtements, soins…) mais également les frais de rapatriement. De plus, pendant toute la procédure de prise en charge du migrant, le bateau est maintenu à quai ce qui entraine des frais supplémentaires, dus notamment à la location du quai et au retard de livraison dans les ports suivants. Les armateurs sont assurés face à ce genre de situation et ce sont les compagnies d’assurance qui gèrent la prise en charge du migrant.

Par ailleurs, il faut savoir qu’une procédure d’asile prend plus de temps qu’une simple procédure de rapatriement. Dès lors, afin de minimiser les coûts, les compagnies d’assurance cherchent à faire retourner le migrant d’où il vient et à le faire le plus vite possible. Ainsi, elles s’arrangent pour que, lors de la procédure d’enregistrement où elles sont presque toujours présentes, les différents acteurs ne demandent pas aux migrants s’ils désirent demander l’asile ou rester sur le territoire. Notons que, si les compagnies d’assurance sont très souvent là, il est quasiment impossible pour les ONG, qui pourraient donner une aide juridique ou veiller au droit des migrants, d’être présentes en raison des règlementations des zones portuaires. Il y a donc une privatisation de la gestion des migrants dans les ports. Les intérêts privés prennent alors le pas sur le devoir de protection des personnes en difficulté[9].

Des politiques illégales
 

La militarisation des frontières, l’externalisation toujours plus au sud des flux migratoires et la privatisation de la gestion des migrants entrainent plusieurs formes de violation des droits de ces derniers. En premier lieu, l’Europe n’hésite pas à signer des accords avec des pays qui ne respectent pas les droits humains, comme cela a été le cas avec le Libye sous le régime de Kadhafi. Dans d’autres coins d’Afrique, on voit apparaitre des centres de rétention commandités par l’Union européenne pour arrêter les migrants en route vers l’Europe dont les conditions de détention sont infrahumaines. L’Europe a également signé des accords avec l’Ukraine et la Biélorussie alors que l’on sait qu’il y a des risques de détention arbitraire et de mauvais traitements y compris pour des enfants. Quant à l’hyper militarisation des frontières, il arrive que des migrants, lors des tentatives de passages des frontières, subissent des violences parfois mortelles de la part les gardes-frontières[10].

Par ailleurs, le dispositif de gestion des flux migratoires mis en place par l’UE entraine la violation du principe de non-refoulement. En effet, la convention de de Genève 1951 relative au statut des réfugiés dispose au paragraphe 1 de son article 33, qu’ « Aucun des Etats contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques». De la même façon, l’article 3 de la Déclaration des Nations Unies sur l’asile territorial, adoptée à l’unanimité par l’Assemblée générale en 1967, stipule qu’ « Aucune personne visée au paragraphe 1 de l’article premier [le réfugié] ne sera soumise à des mesures telles que le refus d’admission à la frontière ou, si elle est déjà entrée dans le territoire où elle cherchait asile, l’expulsion ou le refoulement vers tout Etat où elle risque d’être victime de persécutions. » 

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés précise : « S’agissant d’évaluer la pratique des Etats touchant le principe du non refoulement, il convient de souligner que ce principe s’applique que l’intéressé ait ou non été officiellement reconnu comme réfugié. » Cela signifie que les Etats signataires de ces traités n’ont pas le droit de refouler des personnes dont la vie ou la liberté serait mise en danger, et ce même avant que la procédure de reconnaissance comme réfugié ne soit aboutie. En d’autres termes, si un Etat à le droit de refuser d’octroyer le statut de réfugié à un demandeur, il est obligé de recevoir sa demande et de l’examiner individuellement, au cas par cas. Or, la construction de barrières hyper sécurisées aux frontières européennes, l’interception en mer[11] et la reconduite vers le pays de départ, une gestion des migrants qui donne peu de chance pour formuler une demande d’asile, l’interception des migrants très au sud de l’Europe, contreviennent à ce principe de non-refoulement. Notons que ces refoulements font baisser les chiffres des demandes d’asile, faisant passer pour de l’efficacité de gestion ce qui est en réalité une violation du droit international et une politique inhumaine de refoulement de personnes venues chercher de l’aide.

Délit de solidarité
 

Cette politique n’est pas seulement inhumaine pour les personnes migrantes mais également pour les personnes chargées d’exécuter ces politiques, qui doivent faire abstraction de leur empathie, de leur solidarité voire tout simplement de leur humanité pour exécuter ces politiques, comme le montre ce témoignage d’un garde-frontière italien : « C’est l’ordre le plus infâme que j’aie jamais exécuté […] Quand nous les avons pris à bord de trois bateaux, ils nous ont remerciés de les avoir sauvés […] Mon cœur s’est serré. Je ne pouvais pas leur dire qu’on les ramenait dans l’enfer duquel ils s’étaient échappés au risque de leur vie. […] Quand ils ont compris qu’on les ramenait en Libye, ils se sont mis à hurler : « Aidez-nous, frères ! » Mais nous ne pouvions rien faire. Les ordres étaient de les raccompagner. […] Nous les avons laissés au port de Tripoli où les attendaient les militaires libyens. »[12]

Mais cela va plus loin, la solidarité avec les migrants clandestins est considérée comme un délit dans la loi de plusieurs pays européens. En Belgique, l’article 77 de la Loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers stipule que, « Quiconque aide sciemment une personne non ressortissante d’un État membre de l’Union européenne à pénétrer ou à séjourner sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne ou d’un État partie à une convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures et liant la Belgique ou à transiter par le territoire d’un tel État, en violation de la législation de cet État, soit dans les faits qui ont préparé l’entrée, le transit ou le séjour, ou qui les ont facilités, soit dans les faits qui les ont consommés, sera puni d’un emprisonnement de huit jours à un an et d’une amende de mille sept cents euros à six mille euros ou d’une de ces peines seulement. L’alinéa 1er ne s’applique pas si l’aide est offerte pour des raisons principalement humanitaires. »

Dans les faits l’exception faite pour « l’aide offerte pour des raisons principalement humanitaires » est acceptée de façon large ce qui permet à des organisations et à des travailleurs sociaux de fournir une assistance aux personnes sans-papiers. Il n’en reste pas moins que la notion est floue et donc laissée à l’appréciation d’un juge. Plus généralement, sur le principe, il nous semble inacceptable qu’une assistance purement gratuite et philanthropique soit considérée comme un délit et puisse être sanctionnée. De même qu’il n’est pas normal que les équipages portant secours en mer à des migrants soient « sanctionnés » en étant tenus de prendre en charge ces migrants. Au contraire, ce sont ces valeurs de solidarité, d’assistance, qui devraient sous-tendre les politiques européennes en matière de gestion des migrations.

Des options pour gérer les flux migratoires
 

Les tendances à la militarisation des frontières et à l’externalisation de la gestion des flux migratoires ne cessent de se renforcer au fil des années et ont pour conséquence une plus grande vulnérabilité, une plus grande prise de risque mais aussi une plus grande souffrance pour les migrants.[13] Les politiques évoquées ci-dessus nous semblent être des voies sans issue dans une perspective du respect des droits et de la dignité humaine.

Pour atteindre l’objectif de limitation des flux migratoires que l’Europe s’est donné[14], deux pistes alternatives aux politiques actuelles nous semblent pouvoir être explorées et développées. Premièrement, la représentation d’une « Europe-eldorado » où l’on réussit et prospère facilement reste très présente. Cette idée est fondée : d’un certain point de vue les conditions de vie sont meilleures en Europe que dans bien des pays dits du Sud et les revenus d’un migrant peuvent sensiblement améliorer la vie de ceux restés au pays. Pourtant ces promesses d’une vie meilleure sont de moins en moins tenues dans une Europe qui connait une crise dont les immigrants sont en général les premières victimes. Il y a, nous semble-t-il, un travail à mener sur ces représentations pour une prise de conscience des réalités européennes de pauvreté, de fracture sociale, … De la même façon l’Europe et les pays européens doivent être attentifs à renvoyer une image fidèle d’eux-mêmes.

La deuxième concerne la qualité de vie dans le pays d’origine. Si les raisons qui peuvent pousser à quitter son pays sont aussi nombreuses que les migrants eux-mêmes, on peut cependant faire l’hypothèse qu’il y a une corrélation entre qualité de vie dans un endroit donné et désir de rester ou de quitter cet endroit. Ce que l’on entend par qualité de vie est large, cela concerne par exemple la possibilité de vivre en sécurité, d’exercer un travail décent qui permette un certain confort de vie, … ici encore la liste est longue et varie en fonction de chacun. Les pays développés et émergents en général et l’Europe en particulier ont dans une certaine mesure une responsabilité concernant cette qualité de vie dans les pays du Sud. En effet, l’accaparement des terres par des multinationales occidentales de l’agrobusiness, la pêche intensive, les industries (minières, textiles, agricoles, …) qui payent un salaire de misères, … privent les populations locales de leurs moyens de subsistance. Adopter des régulations pour empêcher cela permettrait sans doute de réduire le nombre de personnes qui doivent quitter leur pays pour trouver ailleurs de meilleures conditions de vie.

De façon plus générale, il existe une discrimination criante au niveau de la mobilité internationale : les personnes venues des pays riches et les personnes très qualifiées peuvent se déplacer bien plus facilement à travers le monde que les personnes venues de pays en développement n’ayant pas des qualifications hautement recherchées. C’est finalement en quelque sorte une forme de pauvreté, entendue au sens large, qui est bloquée aux frontières. C’est une forme d’inégalité supplémentaire à un système international déjà très déséquilibré. C’est de lutter contre l’ensemble de ces inégalités, appréhendées dans leur interdépendance, qui nous permettra le plus surement de parvenir à un système migratoire mondial juste pour tous les habitants de la planète.

Bibliographie

• Rapport de Migreurop 2009, 2010, Aux frontières de l’UE, contrôle, enfermement, expulsions. Paris, octobre 2010. www.migreurop.org
• Rapport de Migreurop 2010-2011, Aux bords de l’Europe, externalisation des contrôles migratoires, Paris, octobre 2011. www.migreurop.org
• Salazar Medina Nathalie, La protection interrompue. L’impact du Règlement Dublin sur la protection des demandeurs d’asile. JRS-Belgium, juillet 2013.  www.jrsbelgium.org/images/stories/docs/french/diasp%20belgian%20report_fr_ok.pdf
• Fedele David, The land Between, documentaire 2014, www.thelandbetweenfilm.com
• Carter Bryan, Le piège de Dublin, la face cachée de la crise grecque, documentaire. vimeo.com/38192532
• JRS-Belgium, De la détention à la vulnérabilité (Rapport sur les résultats pour la Belgique d’une étude européenne sur la vulnérabilité des demandeurs d’asile dans les centres fermés), 2011, 68 p.
• JRS-Europe, Becoming Vulnerable in Detention (Civil Society Report on the Detention of Vulnerable Asylum Seekers and Irregular Migrants in the European Union), 2010, 415 p.
• Agence des Nations Unies pour les Réfugiés, Note sur le non refoulement, août 1977, www.unhcr.fr/4b30a58ce.html
• Cederbratt M, Frontex : le besoin d’améliorer son rôle de droits de l’homme et ses capacités, Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées, Assemblée parlementaire, septembre 2012.
• Podcasts de la conférence de lancement de la campagne Frontexit : www.frontexit.org/fr/ressources/videos